La privatización de los centros penitenciarios

Por A. Díaz Gómez.

En España, hace ya décadas que hemos asumido la privatización de muchos servicios públicos esenciales (llamamos «privatización» al proceso por el que el Estado transfiere a empresas privadas la titularidad, gestión o control de dichos servicios). Por ejemplo, se han privatizado servicios públicos como correos, transportes, telecomunicaciones, agua o energía; seguramente recordamos la venta de empresas públicas como Telefónica, Repsol o Iberia, que hoy son empresas privadas. En muchos de estos casos, a pesar de la polémica generada inicialmente, se ha considerado que el proceso ha contribuido a una mejora de la competitividad, eficiencia y calidad de los servicios (otros tantos, como el caso de la gestión sanitaria-hospitalaria, sigue suscitando enorme controversia).

Así pues, si la privatización puede mejorar la eficiencia y calidad del servicio público, ¿por qué no aplicar esta solución también para los servicios penitenciarios? ¿Es recomendable privatizar los centros penitenciarios? ¿Se está haciendo ya?

El presente es un artículo de divulgación, pero también de opinión. Las reflexiones y juicios personales que contiene pertenecen a los autores/ras y no representan necesariamente la opinión de la Administración penitenciaria ni de Proyecto Prisiones.

El precursor de la privatización penitenciaria: Estados Unidos

Como otros servicios públicos, el sector penitenciario también es susceptible de un proceso de estas características, en el que se otorgue a una empresa privada la capacidad de gestión del mismo, en mayor o menor medida.

Sin lugar a dudas, el ejemplo paradigmático de privatización penitenciaria (aunque no el único) es el de Estados Unidos. Desde los años ochenta del siglo pasado, el país norteamericano constituye el paradigma del modelo privatizador integral, aunque este se presenta de forma desigual según el Estado y el tipo de instalación penitenciaria. A tal punto es así que en este país existen numerosas empresas y grandes corporaciones dedicadas a la gestión del negocio penitenciario. Ello ha dado lugar a un importante debate que sigue vigente a día de hoy, en el que han intervenido juristas, penitenciaristas, criminólogos, economistas y otros muchos expertos.

Sobre el caso de EEUU, puede profundizarse en JUANATEY DORADO, Carmen, «Algunas consideraciones sobre el negocio de las prisiones privadas en Estados Unidos», en Revista General de Derecho Penal, n º 21, 2014. 

No obstante, existen diferentes niveles de intervención de particulares y empresas privadas en las tareas penitenciarias y de ejecución penal; desde la cooperación puntual, pasando por la gestión mixta, hasta la gestión integral. Veamos a continuación en qué punto se encuentra el caso español.

El caso de España     

En España, el servicio penitenciario es público y no se ha privatizado por el momento. Con todo, al igual que ocurre en otros sectores públicos y de la Administración, sí que existe cierta permeabilidad a la intervención privada lucrativa; en algunos casos impuesta en un contexto de eficacia y en otros fundada en decisiones políticas. Esta fórmula híbrida no prejuzga, necesariamente, que la calidad del servicio sea mejor o peor.

Partamos de que, de ningún modo, puede afirmarse que la ejecución penal en España esté privatizada. Son exclusivamente los juzgados y tribunales (Poder Judicial) los que imponen las penas y medidas penales en ejercicio de su potestad jurisdiccional (art. 117 CE). La ejecución de algunas de estas penas y medidas (fundamentalmente, aunque no en exclusiva, las que tienen que ver con la privación de libertad) corresponde a ese sector de la Administración pública que denominamos «Administración penitenciaria». En un sentido amplio, se trata, en definitiva, del Gobierno del país (Poder Ejecutivo).

Sin embargo, en esta tarea, la Administración se ayuda de ciudadanos individuales y de empresas privadas, filtrando una suerte de privatización sutil que supone, en definitiva, la intervención privada lucrativa en el servicio penitenciario. Veamos solo algunos ejemplos, porque la extensión de estas intervenciones privadas es muy diversa:

• En el sistema penal de menores, muchas Comunidades Autónomas dejan en manos de entidades privadas (en teoría sin ánimo de lucro, pero que operan como organizaciones empresariales) la gestión de los centros de internamiento de menores.
• En la ejecución penal de adultos, se colabora con ONG o entidades privadas, por ejemplo, para que faciliten plazas para cumplir la pena de trabajos en beneficio de la comunidad o se realicen talleres o programas formativos, laborales, de adiciones, etc. en el ámbito de la condena condicional. También para el cumplimiento de similares programas en el marco de medidas de seguridad, como la libertad vigilada o el internamiento en un centro de desintoxicación.
• En el ámbito estrictamente penitenciario, la intervención de empresas privadas afecta a numerosos espacios: al trabajo productivo y remunerado de los internos, al mantenimiento de instalaciones, a los suministros a centros penitenciarios (alimentación, materias primas, productos del economato, etc.), al tratamiento penitenciario (entidades privadas y ONG imparten cursos y programas en el interior de los establecimientos) o a la gestión autónoma de unidades dependientes y unidades extrapenitenciarias.
• En la seguridad de la infraestructura penitenciaria, se encomienda a empresas de seguridad privada la vigilancia y el control perimetral de algunos centros penitenciarios, en colaboración con las Fuerzas de Seguridad.

En efecto, los ejemplos de intervenciones privadas en la ejecución penal y penitenciaria son muchos y muy heterogéneos. No obstante, cada uno de ellos debiera ser valorado de manera diferenciada, sin que esto suponga en absoluto que, en la actualidad, estemos ante una privatización del servicio penitenciario español.

Las razones a favor y en contra de una privatización 

Pero, ¿deberíamos avanzar hacia una integración mayor de la iniciativa privada en la ejecución penitenciaria? Veamos, a la luz de las experiencias vividas en EEUU y otros países anglosajones, las posibles razones, a favor y en contra, de una posible privatización integral del servicio penitenciario en España.

A favor de la privatización penitenciaria

• Mayor eficiencia en la gestión. Uno de los motivos más importantes que se han argüido en favor de la gestión privada de los centros e infraestructuras penitenciarias es la mayor eficiencia en la gestión. Esto es, se ha afirmado que, utilizando herramientas y técnicas propias del sector privado, se estaría ganando en eficacia y competitividad, lo que supondría la prestación de un servicio (de igual calidad o incluso aún mejor) a un menor coste para el erario. En consecuencia, supondría un ahorro para el contribuyente.
• Mejor gestión del personal. Se dice que la gestión privada de los trabajadores permite superar muchos de los problemas de la función pública (inamovilidad del puesto de trabajo, dificultad de evaluar el desempeño, ausencia de motivación, etc.). De este modo, una empresa privada tendría más fácil incentivar el esfuerzo y la excelencia de sus empleados penitenciarios mediante herramientas más dinámicas: remuneraciones, ascensos, bonus, recompensas, etc. Al mismo tiempo, podría maximizarse la eficiencia despidiendo a los trabajadores con menor rendimiento.
• Mayor capacidad de adaptación. También se ha dicho que las empresas privadas cuentan con más flexibilidad y sus estructuras de decisión tienen más agilidad en la toma de decisiones, permitiendo responder rápidamente a los cambios que se produzcan en su ámbito de actividad. Esta mayor flexibilidad se traduciría, por ejemplo, en un mayor grado de tecnificación e innovación tecnológica, en comparación con el sector público.
• Subsidiariedad de la intervención del Estado en la economía. Otro de los motivos que se alegan para justificar la privatización penitenciaria (y de otros sectores) tiene un carácter marcadamente ideológico: la subsidiariedad. De acuerdo con estas teorías económicas, el papel estatal debería quedar limitado a aquellos ámbitos estrictamente imprescindibles en los que no sea posible la intervención privada. De este modo, el Estado debería procurar la mínima intervención posible en la economía y el libre mercado.

En contra de la privatización penitenciaria

• Menor eficiencia en la gestión. Contra la argumentación de mayor eficiencia de la gestión privada, se ha replicado justamente lo contrario: que la privatización del sistema penitenciario implica menor eficiencia, pues no supone más ahorro, pero sí una peor calidad de los servicios. Se contesta que muchas experiencias de privatización no han demostrado que una empresa privada haga un uso más eficiente de los recursos públicos. Máxime en el medio penitenciario, donde no es posible aplicar economías de escala, ni muchas técnicas o estrategias propias del mundo privado. Por otro lado, de los presupuestos públicos habría que restar también el beneficio o lucro empresarial, lo que supone un mayor coste para el contribuyente.
• Peores condiciones laborales. Tratándose de los empleados penitenciarios, también se ha dicho que una hipotética privatización del servicio provocaría un empeoramiento sustancial de las condiciones laborales, pues la búsqueda del beneficio se traduciría en una reducción de la plantilla, disminución salarial, personal infracualificado y con menos formación, inestabilidad y elevada movilidad laboral, etc.
• Empeoramiento de los derechos de los internos. Como corolario de lo anterior, cabría pensar que, en la búsqueda del beneficio económico, los derechos de las personas privadas de libertad podrían quedar perjudicados y sus condiciones de reclusión empeoradas. Una empresa privada busca incentivos para la maximizar la eficiencia y ello se consigue, entre otras formas, ahorrando costes. Por ejemplo: aumentando la tasa de ocupación, disminuyendo los recursos para el tratamiento penitenciario, reduciendo la plantilla, ajustando la calidad de la alimentación, reduciendo la frecuencia de la asistencia sanitaria, etc.
• Carácter no delegable de la intervención del Estado. Uno de los argumentos fundamentales, en contra de la privatización penal y penitenciaria, es la imposibilidad de dejar en manos de un particular (una empresa) el ejercicio del ius puniendi del Estado. Se trata de un argumento ideológico, pero también jurídico, en nuestro marco constitucional vigente. Se afirma que el ejercicio del poder de coerción (en este caso, cumplimiento de las penas y medidas) debe estar monopolizado por el Estado; incluso desde una perspectiva práctica, pues el Estado es el único que puede garantizar la imparcialidad, dado que no tiene intereses económicos en la ejecución de las penas.

Conclusión: no se trata solo de eficiencia

La cuestión de la privatización penitenciaria es un debate abierto. Hay quien afirma que debería valorarse solo en términos de eficiencia: al ciudadano no le importaría quién le preste el servicio, sino que sea de la mayor calidad y al menor coste. Ahora bien, ¿cómo se mide la eficiencia del servicio penitenciario? Es una pregunta muy difícil de responder, dadas sus peculiares características; un servicio, no olvidemos, que no se presta únicamente a las personas privadas de libertad, sino a toda la sociedad en general. Desde luego, son diversos los «criterios de eficiencia» a ponderar, aunque será complicado llegar a un acuerdo sobre los mismos: ¿Mayor satisfacción de los internos? ¿Más programas de tratamiento? ¿Más terceros grados? ¿Menor conflictividad? ¿Menor coste económico? ¿Menor reincidencia?

De todos modos, si de ponderar la eficiencia económica se trata, harían falta estudios rigurosos y transparentes que demuestren que, verdaderamente, una empresa privada puede gestionar el servicio penitenciario mejor que la Administración. No solo no existen tales estudios, sino que la revisión de la bibliografía existente apunta, a través de las experiencias de otros países, que la gestión penitenciaria privada es más ineficiente que la pública.

Recomendamos, para profundizar, la obra: DOPICO GÓMEZ-ALLER, Jacobo, Prisiones de empresa, reformatorios privados, Tirant lo Blanch, Valencia, 2011.

Pero no hablamos de privatizar cualquier servicio público, sino el penitenciario. Este servicio tiene una naturaleza peculiar, pues se encarga de la ejecución de las penas y medidas privativas de libertad (y otras medidas penales alternativas). Introducir la idea del lucro se compadece muy mal con el ejercicio del ius puniendi por el Estado y con la protección de los derechos fundamentales en un ámbito tan cerrado como el penitenciario. Estamos hablando de dejar en manos de particulares (de empresas guiadas por el beneficio económico) la adopción de decisiones muy importantes que tienen que ver directamente con la protección de la sociedad, el cumplimiento de una pena y las condiciones de la privación de libertad: otorgar regímenes de semilibertad o permisos de salida o aplicar el régimen disciplinario, por poner los ejemplos más evidentes. En nuestra opinión, existen razones muy poderosas para que esto no ocurra.