Concepto, orígenes y fuentes del Derecho penitenciario

Concepto de Derecho penitenciario

► El origen del Derecho penitenciario se encuentra en la necesidad de estudiar y articular las normas relativas a la ejecución y el cumplimiento de las penas privativas de libertad que, a partir del s. XX, alcanzan una gran relevancia cuantitativa y cualitativa. En efecto, al convertirse la pena privativa de libertad en eje de nuestros sistemas punitivos modernos, también surgiría la necesidad de aunar bajo una sola rama de conocimiento la gran variedad de normas de diverso rango que hacían referencia a la privación de libertad.

■ Así pues, el Derecho penitenciario tiene su origen en la confluencia de diversas ramas del ordenamiento jurídico (Derecho administrativo, Derecho Penal, Derecho Procesal) orientados al ámbito de la ejecución de las penas privativas de libertad. Su nacimiento como disciplina autónoma se debió a la progresiva emancipación de estas disciplinas jurídicas. En la evolución del Derecho penitenciario hacia su autonomía pueden distinguirse tres etapas (MATA y MARTÍN):

• Del nacimiento de los sistemas penitenciarios hasta el III Congreso Internacional de Derecho penal de 1933 (Congreso de Palermo). En estos momentos, el conjunto de normas que regulaban la privación de libertad era incipiente y fragmentario, de modo que no existía interés científico en desarrollar una disciplina autónoma.

• Del Congreso de Palermo hasta los años setenta del siglo pasado. En 1930 el profesor NOVELLI fundaría en Italia la Revista de Derecho Penitenciario, defendiendo en alguna de sus contribuciones la autonomía de esta nueva rama del Ordenamiento jurídico (1933). Sostiene NOVELLI la tesis de la autonomía en base a cuatro razones: la novedad de la materia, la especialidad de los principios, la complejidad de la disciplina y la eficiencia civil y mundial. Pero es el Congreso de Palermo el que simboliza una nueva etapa donde se alzarían voces a favor de un Código de ejecución de penas sistemáticamente separado de la legislación penal, apareciendo formalmente la denominación de «Derecho Penitenciario», así como cátedras, publicaciones y cursos especializados en la materia. Sin embargo, en España, autores como JIMENEZ DE ASÚA o CUELLO CALÓN dudaron de la completa autonomía del Derecho penitenciario; para ellos seguía siendo un conjunto de normas pertenecientes a otras ramas del Derecho.
• A partir de la década de los años setenta. En esta época tienen lugar importantes novedades a nivel europeo: formación de las primeras Reglas Penitenciarias Europeas (1973), aparición de las modernas leyes penitenciarias en diversos países (Suecia, Italia, Alemania, España), impulso normativo internacional en Naciones Unidas y el Consejo de Europa, desarrollo científico de la materia, etc. que supondrán la consolidación definitiva del Derecho Penitenciario como una rama dentro del Ordenamiento Jurídico.

► El concepto básico tradicional, propuesto por autores como GARCÍA VALDES, define el Derecho penitenciario como el conjunto de normas jurídicas reguladoras de la ejecución de las penas y medidas privativas de libertad. Sin embargo, hoy en día, la doctrina coincide en que la noción básica de Derecho penitenciario, que se ciñe a las penas privativas de libertad, debe ampliarse en el ámbito español, como consecuencia de la asignación de cada vez más funciones a la Administración penitenciaria, también en el ámbito de las llamadas «penas y medidas alternativas».

De tal forma, el Derecho penitenciario en España no sólo se ocupa hoy de la ejecución de penas privativas de libertad (prisión, prisión permanente revisable, localización permanente y responsabilidad personal subsidiaria por impago de multa bajo la forma de privación de libertad), sino también de la aplicación y aseguramiento de medidas cautelares, en este caso la prisión provisional (y la detención). Del mismo modo, el Derecho penitenciario incluiría determinadas competencias en el cumplimiento de penas privativas de derechos, como los trabajos en beneficio de la comunidad. No debemos olvidar tampoco la ejecución de medidas de seguridad privativas de libertad, que se tienden a cumplir, aunque sea por razones prácticas, en los mismos Centros Penitenciarios en que se ejecutan penas de prisión. Igualmente, se asumen competencias en materia de seguimiento de la suspensión de la ejecución de penas privativas de libertad.

► Por ese motivo, desde otra perspectiva más actual, autores como NISTAL BURÓN y FERNÁNDEZ ARÉVALO abogan por introducir dentro de una definición de Derecho penitenciario a la actividad penitenciaria y la llamada relación jurídica penitenciaria, distinguiendo dos conceptos diferenciados:

• Derecho penitenciario como regulador de la actividad penitenciaria. Entendiendo por tal aquella rama del ordenamiento jurídico que tiene por objeto la regulación de las actividades de retención y custodia, reeducación y reinserción social, servicios administrativos, etc.
• Derecho penitenciario como regulador de la relación jurídica penitenciaria. Se define como la rama del ordenamiento jurídico que tiene por objeto la regulación de la relación jurídica que vincula a la persona privada de libertad con la Administración, a partir de su internamiento en prisión, de la que nacen derechos y deberes recíprocos.

Estos autores proponen una definición del Derecho penitenciario como «el conjunto de normas jurídicas que tiene por objeto la regulación de los derechos y deberes de las personas internadas en los centros penitenciarios, la organización de las instituciones penitenciarias, la retención y custodia de los reclusos, y su convivencia ordenada, las actividades de intervención reeducadora y de reinserción social, así como el control y seguimiento por parte de las instituciones penitenciarias de las penas y medidas de seguridad alternativas».

Contenido del Derecho penitenciario

► El origen del Derecho penitenciario se encuentra ligado a un conjunto de normas provenientes de diversas ramas del ordenamiento jurídico, de forma que su evolución es fruto de los intentos por separarse de esas disciplinas y lograr autonomía propia. De este modo, el actual Derecho penitenciario es en cierto sentido multidisciplinar, pues incorpora elementos de diversa procedencia, estrechamente relacionados entre sí.

Mayoritariamente se entiende que el Derecho penitenciario se enmarca dentro del Derecho de ejecución de penas. Este es un campo más general o amplio que abarca toda clase de disposiciones jurídicas y administrativas que corresponden a la introducción, cumplimiento y seguimiento de las medidas de fuerza adoptadas, tales como las penas, medidas de seguridad y consecuencias accesorias (JESCHECK). El Derecho penitenciario es ante todo una disciplina jurídica, una rama del Derecho. Por eso tampoco debe confundirse con la llamada Ciencia penitenciaria, que abarca conocimientos mucho más amplios emparentados con la Criminología. La Ciencia penitenciaria es una ciencia multidisciplinar que se ocupa de estudiar la incidencia de la ejecución de la pena privativa de libertad sobre el penado: equilibrio psíquico, relaciones sociales y comunales, su incorporación a la sociedad, etc. (MAPELLI CAFFARENA).

► Aunque el problema de la autonomía del Derecho penitenciario se considera hoy en día superado, éste mantiene relaciones muy estrechas con otras disciplinas:

■ En lo que respecta a las llamadas «ciencias jurídicas», se destaca la absoluta interdependencia con otras ramas del Ordenamiento Jurídico:

• Derecho penal. El Derecho penitenciario está en íntima relación con el Derecho penal. La pena que se va a cumplir procede del correspondiente delito previsto en Código penal, cuya articulación e interpretación corresponde al Derecho penal. El Derecho penal encuentra en el Derecho penitenciario su instancia ejecutiva, quedando vinculados de forma inseparable.
• Derecho procesal. La conexión con el Derecho procesal es evidente en la medida en que el cumplimiento de las penas y las medidas de seguridad constituye la última fase del proceso judicial, la continuación del iter del ius puniendi. Tradicionalmente se ha distinguido entre la ejecución de la sentencia, actividad estrictamente jurisdiccional (Derecho procesal) y el cumplimiento de la pena, su realización material (Derecho administrativo).
• Derecho administrativo. La vinculación con el Derecho administrativo es innegable, en la medida en que todas las competencias penitenciarias se atribuyen a una Administración (la Administración penitenciaria). Por tanto, se incardina en el conjunto general de Administración pública, con todo lo que ello conlleva en el ámbito orgánico, procedimental, recursos humanos, etc. Nótese además que la relación jurídica penitenciaria, que une al interno con la Administración, es, ante todo, una relación de carácter administrativo.

■ En lo que respecta a las llamadas ciencias o disciplinas no jurídicas, estrictamente científicas, pueden distinguirse dos bloques diferenciados:

• Disciplinas de la intervención. La actividad penitenciaria se dirige principalmente a la intervención sobre el delincuente, para evitar que vuelva a delinquir. De este modo, el Derecho penitenciario guarda estrechas relaciones con las disciplinas que intervienen en el tratamiento penitenciario: psicología, psiquiatría, medicina, sociología, pedagogía, etc.
• Disciplinas del estudio del delito. Muy relacionada con el derecho penitenciario está la llamada ciencia penitenciaria, que se ocupa de estudiar la incidencia de la ejecución de la pena privativa de libertad sobre el penado, así como la Criminología, que encuentra en el ámbito penitenciario una de sus principales fuentes de información sobre el delito, el delincuente, el control social o las víctimas de los delitos.

Fuentes del  Derecho penitenciario

► Si bien el art. 1 del Código Civil declara que las fuentes del ordenamiento jurídico español son la ley, la costumbre y los principios generales del Derecho, en Derecho penitenciario los usos y costumbres no forman parte del sistema de fuentes, sin perjuicio del carácter informador del ordenamiento jurídico de los principios generales del Derecho. En Derecho penitenciario, la Ley es la única fuente del Derecho, de conformidad con el principio de legalidad que debe informar la ejecución penal. Entiéndase por tal Ley en sentido material, incluyendo, pues, los reglamentos que resulten de aplicación.

(Art. 2 LOGP) Principio de legalidad de la actividad penitenciaria

La actividad penitenciaria se desarrollará con las garantías y dentro de los límites establecidos por la Ley, los reglamentos y las sentencias judiciales.

El conjunto de normas que conforman las fuentes del Derecho penitenciario puede estructurarse de la siguiente manera:

► La Constitución Española. La Constitución es la norma suprema del Ordenamiento Jurídico, superior en la jerarquía. Además de informar la aplicación del Derecho penitenciario y ser su canon de interpretación, contiene numerosas previsiones relacionadas con esta materia, como por ejemplo: art. 10 (dignidad personal), art. 15 (prohibición de sometimiento a tortura o penas o tratos inhumanos o degradantes), art. 17 (derecho a la libertad y seguridad), art. 24 (tutela judicial efectiva), art. 25 (legalidad, resocialización y consignación de derechos en el ámbito penitenciario), art. 106 (control jurisdiccional de la Administración), etc.

► Las Leyes reguladoras en sentido formal. Se incluyen el conjunto de disposiciones legales emanadas del Congreso de Diputados y el Senado que hacen referencia al Derecho penitenciario. Han de ser normas estatales, en la medida en que el Estado tiene competencia exclusiva en materia de legislación penitenciaria (art. 149.1.6º CE), sin perjuicio de las competencias de las Comunidades Autónomas (art. 149.3 CE) en ejecución de la legislación penitenciaria. Asimismo, en cuanto afecte al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, habrán de ser Leyes Orgánicas (art. 81.1 CE).

(Art. 149.1 CE) Competencias exclusivas del Estado

El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias: […] 6.ª Legislación mercantil, penal y penitenciaria; legislación procesal, sin perjuicio de las necesarias especialidades que en este orden se deriven de las particularidades del derecho sustantivo de las Comunidades Autónomas.

(Art. 81.1 CE) Leyes Orgánicas

Son leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueben los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución.

Se destacan las siguientes, que se estudian de forma pormenorizada en otros epígrafes:

• La Ley Orgánica General Penitenciaria, que constituye la norma básica y más importante para el Derecho penitenciario, que comprende las funciones y cometidos de la Administración penitenciaria, el estatuto jurídico de los internos, las competencias de los Jueces de Vigilancia Penitenciaria, etc.
• El Código Penal, que además de contener las garantías de legalidad penal y de describir delitos y penas que luego se cumplirán en Centros Penitenciarios, incluye la regulación de numerosas instituciones propiamente penitenciarias: art. 36.2 (periodo de seguridad), arts. 80 ss. (suspensión de la ejecución), arts. 90 ss. (libertad condicional), arts. 95 ss. (medidas de seguridad), etc.
• La Ley Orgánica del Poder Judicial, que regula, entre otras cosas, la organización de los Juzgados de Vigilancia Penitenciaria (art. 94).
• La Ley de Enjuiciamiento Criminal, que en su última parte (Libro VII) recoge todo lo referente a la ejecución de las sentencias penales.

Téngase en cuenta que existen otras muchas normas, leyes en sentido formal, que regulan determinados aspectos de la actividad penitenciaria o afectan a los mismos, como la Ley del Indulto de 1870 (que regula esta institución que según el art. 202.2 RP tiene la consideración de beneficio penitenciario), la Ley de ordenación de los Cuerpos Especiales Penitenciarios y de creación del Cuerpo de Ayudantes de Instituciones Penitenciarias, la Ley sobre reestructuración de los Cuerpos Penitenciarios, la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (art. 8.2), la Ley de Seguridad Privada (en relación con las personas que participan en la vigilancia y protección perimetral en centros penitenciarios), etc.

► Las previsiones reglamentarias (leyes en sentido material). Son, propiamente, los Reglamentos que emanan de la Administración, de inferior jerarquía y siempre subordinados a la Constitución y la Ley. Se subrayan los siguientes:

• El Reglamento Penitenciario, o mejor dicho, los Reglamentos penitenciarios vigentes, que desarrollan las disposiciones de la LOGP, disponiendo con detalle los distintos sectores del funcionamiento de la actividad penitenciaria.
• El RD 782/2001, por el que se regula la relación laboral de carácter especial de los penados que realicen actividades laborales en talleres penitenciarios y la protección de Seguridad Social de los sometidos a penas de trabajo en beneficio de la comunidad.
• El RD 840/2011, por el que se establecen las circunstancias de ejecución de las penas de trabajo en beneficio de la comunidad y de localización permanente en centro penitenciario, de determinadas medidas de seguridad, así como de la suspensión de la ejecución de las penas privativas de libertad y sustitución de penas.

Del mismo modo, existen otras muchas normas de rango reglamentario que afectan al ámbito penitenciario: RD 1436/1984 sobre normas provisionales de coordinación de las Administraciones Penitenciarias, RD 1642/1983 por el que se establecen normas para garantizar la prestación de servicios mínimos en los establecimientos penitenciarios, RD 122/2015 por el que se aprueba el estatuto de la entidad de derecho público Trabajo Penitenciario y Formación para el Empleo, etc.

► Finalmente, existen otros elementos jurídicos de los que se nutre el Derecho penitenciario, como las Circulares e Instrucciones del Centro Directivo, la jurisprudencia o las previsiones internacionales en la materia. Ninguno de ellos puede ser considerado, en términos estrictos, fuente del Derecho penitenciario; aunque desempeñan un papel muy importante en su interpretación y aplicación.

• Las Circulares e Instrucciones del Centro Directivo tal vez sean, en la práctica cotidiana del funcionamiento de la Administración penitenciaria, las más importantes. Se trata de mandatos organizativos con la naturaleza jurídica del art. 6 LRJSP.

• La Jurisprudencia del Tribunal Supremo aporta criterios interpretativos esenciales en relación con las disposiciones legales y reglamentarias. No son vinculantes frente a todos, salvo las sentencias del Tribunal Constitucional que recoge el art. 164 CE.

• En cuanto a las disposiciones internacionales, la mayoría no son vinculantes y tienen fundamentalmente un valor inspirador o interpretativo.