Concepto y principios del régimen disciplinario

Concepto de régimen disciplinario penitenciario

► Puede definirse el régimen disciplinario como el conjunto de normas que regulan la potestad sancionadora de la Administración penitenciaria, dirigidas a garantizar la seguridad y el buen orden regimental y a conseguir una convivencia ordenada de los internos. Esta potestad sancionadora deriva de la LOGP y permite a la Administración imponer las sanciones legalmente previstas a las personas privadas de libertad que de ella dependen, de acuerdo con el procedimiento legalmente establecido.

(Art. 41.1 LOGP) Fines del régimen disciplinario

El régimen disciplinario de los establecimientos se dirigirá a garantizar la seguridad y conseguir una convivencia ordenada

(Art. 231.1 RP) Fundamento del régimen disciplinario

El régimen disciplinario de los reclusos estará dirigido a garantizar la seguridad y el buen orden regimental y a conseguir una convivencia ordenada, de manera que se estimule el sentido de responsabilidad y la capacidad de autocontrol, como presupuestos necesarios para la realización de los fines de la actividad penitenciaria.

Los principios de la potestad sancionadora en la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público

► La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), recoge los principios de la potestad sancionadora de las Administraciones Públicas, aplicable directamente a la Administración General del Estado y a la Administración penitenciaria en particular. En la legislación penitenciaria, el régimen disciplinario penitenciario se contempla en el Capítulo IV del Título II de la LOGP y en el Título X del RP, que reitera algunos de los principios básicos del Derecho administrativo sancionador y matiza algunos de ellos en su aplicación al medio penitenciario. Se destacan las siguientes previsiones normativas:

■ El principio de legalidad. El principio de legalidad, como garantía primera del Derecho administrativo sancionador, se deriva, en primer lugar, del art. 25.1 CE, que se refiere esencialmente a la predeterminación normativa de las infracciones y de las correspondientes sanciones. La LRJSP, por su parte, consagra expresamente que la potestad sancionadora se ejercerá cuando haya sido expresamente reconocida por una norma con rango de Ley (lo que ocurre en el art. 42 LOGP) y que corresponde a los órganos administrativos que la tengan expresamente atribuida (Comisión Disciplinaria, sin perjuicio de las atribuciones del Director para la imposición de sanciones por faltas leves, según el art. 232.1 RP).

(Art. 25.1 CE) Principio de legalidad sancionador

Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento.

(Art. 25 LRJSP) Principio de legalidad

1. La potestad sancionadora de las Administraciones Públicas se ejercerá cuando haya sido expresamente reconocida por una norma con rango de Ley, con aplicación del procedimiento previsto para su ejercicio y de acuerdo con lo establecido en esta Ley y en la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y, cuando se trate de Entidades Locales, de conformidad con lo dispuesto en el Título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril.

2. El ejercicio de la potestad sancionadora corresponde a los órganos administrativos que la tengan expresamente atribuida, por disposición de rango legal o reglamentario.

3. Las disposiciones de este Capítulo serán extensivas al ejercicio por las Administraciones Públicas de su potestad disciplinaria respecto del personal a su servicio, cualquiera que sea la naturaleza jurídica de la relación de empleo.

4. Las disposiciones de este capítulo no serán de aplicación al ejercicio por las Administraciones Públicas de la potestad sancionadora respecto de quienes estén vinculados a ellas por relaciones reguladas por la legislación de contratos del sector público o por la legislación patrimonial de las Administraciones Públicas.

■ El principio de irretroactividad. Directamente derivado del principio de legalidad y del art. 9.3 CE (irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales), supone que la conducta solo se podrá castigar administrativamente si está prevista por la norma vigente en el momento de su realización. Todo ello sin perjuicio de la retroactividad favorable de las normas sancionadoras posteriores a los hechos.

(Art. 26 LRJSP) Irretroactividad

1. Serán de aplicación las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de producirse los hechos que constituyan infracción administrativa.

2. Las disposiciones sancionadoras producirán efecto retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor o al infractor, tanto en lo referido a la tipificación de la infracción como a la sanción y a sus plazos de prescripción, incluso respecto de las sanciones pendientes de cumplimiento al entrar en vigor la nueva disposición.

■ El principio de tipicidad. Este principio también deriva del principio de legalidad e implica que las infracciones administrativas y sus correspondientes sanciones deben estar previstas en una norma con rango legal (reserva de Ley). El art. 27 LRJSP clasifica las infracciones en leves, graves y muy graves (división que emplea el art. 42.1 LOGP) y prohíbe expresamente su aplicación analógica (prohibición que incluye también el art. 232.3 RP).

Ha de hacerse notar que, en el ámbito del régimen disciplinario penitenciario, no se cumple estrictamente el principio de tipicidad, dado que, aunque las sanciones aplicables se incluyen en el art. 42.2 LOGP, las infracciones no se recogen en la Ley, sino en un Reglamento. La LOGP simplemente clasifica las infracciones en leves, graves y muy graves (art. 42.1 LOGP), pero no las enumera. El catálogo de faltas disciplinarias se encuentra, pues, en un Reglamento: el RD 1201/1981 (arts. 108 a 110). Al respecto, el Tribunal Constitucional se ha pronunciado en el sentido de que esta situación no conculca el principio de legalidad, al encontrarnos en el ámbito de las relaciones de sujeción especial (STC 2/1987).

(Art. 27 LRJSP) Principio de tipicidad

1. Sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como tales infracciones por una Ley, sin perjuicio de lo dispuesto para la Administración Local en el Título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril.

Las infracciones administrativas se clasificarán por la Ley en leves, graves y muy graves.

2. Únicamente por la comisión de infracciones administrativas podrán imponerse sanciones que, en todo caso, estarán delimitadas por la Ley.

3. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de las que la Ley contempla, contribuyan a la más correcta identificación de las conductas o a la más precisa determinación de las sanciones correspondientes.

4. Las normas definidoras de infracciones y sanciones no serán susceptibles de aplicación analógica.

(Art. 42.1 LOGP) Principio de legalidad y tipicidad

Los internos no serán corregidos disciplinariamente sino en los casos establecidos en el Reglamento y con las sanciones expresamente previstas en esta Ley.

Las infracciones disciplinarias se clasificarán en faltas muy graves, graves y leves.

(Art. 232.3 RP) Principios de la potestad disciplinaria: prohibición de analogía

Queda prohibida la aplicación analógica.

■ El principio de responsabilidad. Este principio es análogo al principio de culpabilidad del Derecho penal y significa que para poder sancionar administrativamente a una persona debe ser «culpable» del hecho, esto es, debe ser responsable a título de dolo o culpa (imprudencia). Se excluye, por tanto, la responsabilidad objetiva en el Derecho administrativo sancionador. Por otro lado, este principio también implica en el ámbito administrativo la obligación de hacerse responsable de los daños que se irroguen de la infracción (en particular los daños y perjuicios). En igual sentido, el art. 239 RP se refiere a la reparación de los daños o deterioros materiales causados.

(Art. 28 LRJSP) Responsabilidad

1. Sólo podrán ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción administrativa las personas físicas y jurídicas, así como, cuando una Ley les reconozca capacidad de obrar, los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios independientes o autónomos, que resulten responsables de los mismos a título de dolo o culpa.

2. Las responsabilidades administrativas que se deriven de la comisión de una infracción serán compatibles con la exigencia al infractor de la reposición de la situación alterada por el mismo a su estado originario, así como con la indemnización por los daños y perjuicios causados, que será determinada y exigida por el órgano al que corresponda el ejercicio de la potestad sancionadora. De no satisfacerse la indemnización en el plazo que al efecto se determine en función de su cuantía, se procederá en la forma prevista en el artículo 101 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

3. Cuando el cumplimiento de una obligación establecida por una norma con rango de Ley corresponda a varias personas conjuntamente, responderán de forma solidaria de las infracciones que, en su caso, se cometan y de las sanciones que se impongan. No obstante, cuando la sanción sea pecuniaria y sea posible se individualizará en la resolución en función del grado de participación de cada responsable.

4. Las leyes reguladoras de los distintos regímenes sancionadores podrán tipificar como infracción el incumplimiento de la obligación de prevenir la comisión de infracciones administrativas por quienes se hallen sujetos a una relación de dependencia o vinculación. Asimismo, podrán prever los supuestos en que determinadas personas responderán del pago de las sanciones pecuniarias impuestas a quienes de ellas dependan o estén vinculadas.

■ El principio de proporcionalidad. Este principio se refiere a la necesaria correspondencia o adecuación entre la gravedad de la infracción cometida y la gravedad de la sanción que se imponga. Es decir, se trata de «graduar» la sanción en cada caso, atendiendo no solo a la gravedad del hecho constitutivo de la infracción, sino también a la concurrencia (o no) de otras infracciones. El art. 29 LRJSP dispone varios criterios para graduar la sanción, además de figuras extraídas de instituciones penales, como los concursos de infracciones o la infracción continuada. Por su parte, el RP se ocupa de ello en los arts. 234 a 237 RP.

Una de las manifestaciones de este principio en el procedimiento administrativo sancionador es que la Administración no puede imponer en ningún caso sanciones que, directa o subsidiariamente, impliquen privación de libertad (art. 25.3 CE). En su momento, se planteó si acaso vulneraba este principio la sanción de aislamiento en celda. El Tribunal Constitucional resolvió que esta sanción no constituye una privación de libertad añadida a la propia pena, por lo que no conculca este principio (STC 2/1987).

(Art. 29 LRJSP) Principio de proporcionalidad

1. Las sanciones administrativas, sean o no de naturaleza pecuniaria, en ningún caso podrán implicar, directa o subsidiariamente, privación de libertad.

2. El establecimiento de sanciones pecuniarias deberá prever que la comisión de las infracciones tipificadas no resulte más beneficioso para el infractor que el cumplimiento de las normas infringidas.

3. En la determinación normativa del régimen sancionador, así como en la imposición de sanciones por las Administraciones Públicas se deberá observar la debida idoneidad y necesidad de la sanción a imponer y su adecuación a la gravedad del hecho constitutivo de la infracción. La graduación de la sanción considerará especialmente los siguientes criterios:

a· El grado de culpabilidad o la existencia de intencionalidad.

b· La continuidad o persistencia en la conducta infractora.

c· La naturaleza de los perjuicios causados.

d· La reincidencia, por comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma naturaleza cuando así haya sido declarado por resolución firme en vía administrativa.

4. Cuando lo justifique la debida adecuación entre la sanción que deba aplicarse con la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y las circunstancias concurrentes, el órgano competente para resolver podrá imponer la sanción en el grado inferior.

5. Cuando de la comisión de una infracción derive necesariamente la comisión de otra u otras, se deberá imponer únicamente la sanción correspondiente a la infracción más grave cometida.

6. Será sancionable, como infracción continuada, la realización de una pluralidad de acciones u omisiones que infrinjan el mismo o semejantes preceptos administrativos, en ejecución de un plan preconcebido o aprovechando idéntica ocasión.

■ El principio de prescripción. La prescripción permite la extinción de la responsabilidad derivada de la infracción disciplinaria por el simple transcurso del tiempo desde que se realizaron los hechos. Su regulación detallada en el Derecho penitenciario se realiza en el art. 258 RP. Sobre la institución de la prescripción, específicamente en el régimen disciplinario penitenciario, nos detendremos más adelante en el capítulo correspondiente.

(Art. 30 LRJSP) Prescripción

1. Las infracciones y sanciones prescribirán según lo dispuesto en las leyes que las establezcan. Si éstas no fijan plazos de prescripción, las infracciones muy graves prescribirán a los tres años, las graves a los dos años y las leves a los seis meses; las sanciones impuestas por faltas muy graves prescribirán a los tres años, las impuestas por faltas graves a los dos años y las impuestas por faltas leves al año.

2. El plazo de prescripción de las infracciones comenzará a contarse desde el día en que la infracción se hubiera cometido. En el caso de infracciones continuadas o permanentes, el plazo comenzará a correr desde que finalizó la conducta infractora.

Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, de un procedimiento administrativo de naturaleza sancionadora, reiniciándose el plazo de prescripción si el expediente sancionador estuviera paralizado durante más de un mes por causa no imputable al presunto responsable.

3. El plazo de prescripción de las sanciones comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que sea ejecutable la resolución por la que se impone la sanción o haya transcurrido el plazo para recurrirla.

Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento de ejecución, volviendo a transcurrir el plazo si aquél está paralizado durante más de un mes por causa no imputable al infractor.

En el caso de desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra la resolución por la que se impone la sanción, el plazo de prescripción de la sanción comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que finalice el plazo legalmente previsto para la resolución de dicho recurso.

■ El principio de non bis in idem. El principio de non bis in idem, que deriva del principio de legalidad, veda la imposición de una dualidad de sanciones administrativas y penales en los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento, pues ello supondría una sanción repetida de la misma conducta; una inadmisible reiteración en el ejercicio del ius puniendi del Estado, en palabras del Tribunal Constitucional. Ahora bien, según el Tribunal Constitucional en el caso de los internos en prisión, que se encuentran en una relación de sujeción especial con la Administración, sí puede existir doble sanción (penal y administrativa) sin que ello vulnere el principio de non bis in ídem, porque, aunque exista identidad de sujeto y hecho, el fundamento es diferente. Al respecto, el art. 232.4 RP, menciona expresamente que «aquellos hechos que pudiesen ser constitutivos de delito podrán ser también sancionados disciplinariamente cuando el fundamento de la sanción sea la seguridad y el buen orden regimental».

(Art. 31 LRJSP) Concurrencia de sanciones

1. No podrán sancionarse los hechos que lo hayan sido penal o administrativamente, en los casos en que se aprecie identidad del sujeto, hecho y fundamento.

2. Cuando un órgano de la Unión Europea hubiera impuesto una sanción por los mismos hechos, y siempre que no concurra la identidad de sujeto y fundamento, el órgano competente para resolver deberá tenerla en cuenta a efectos de graduar la que, en su caso, deba imponer, pudiendo minorarla, sin perjuicio de declarar la comisión de la infracción.

(Art. 232.4 RP) Principios de la potestad disciplinaria: bis in ídem permitido

Aquellos hechos que pudiesen ser constitutivos de delito podrán ser también sancionados disciplinariamente cuando el fundamento de la sanción sea la seguridad y el buen orden regimental. En estos casos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 284 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, los hechos serán puestos en conocimiento del Ministerio Fiscal y de la Autoridad judicial competente, previa realización, en su caso, de las diligencias de prevención que se consideren necesarias.

Ámbito de aplicación del régimen disciplinario

► El régimen disciplinario penitenciario se aplica a todas las personas privadas de libertad que se encuentran incluidas en la relación jurídica penitenciaria, ya estén cumpliendo una pena o se encuentren sometidas a una medida cautelar. En consecuencia, se aplica a los internos clasificados en primer, segundo y tercer grado y también a los internos sin clasificar o en situación de prisión preventiva, por hechos realizados dentro y fuera del centro penitenciario de reclusión (con ocasión de salidas autorizadas).

En la práctica, se discute si las conductas constitutivas de infracción que ocurren en el exterior del establecimiento penitenciario pueden sancionarse administrativamente. En tal sentido, cierta corriente doctrinal considera que, si los hechos, aun constitutivos de infracción, se realizan fuera del establecimiento penitenciario (en dependencias judiciales, permisos, hospitales, etc.) no deberían ser sancionados (Orden de Servicio de la SGIIPP de 24 de enero de 2019).

■ La excepción es la de las personas que se encuentran internadas en establecimientos o unidades psiquiátricas penitenciarias (art. 188.4 RP) y por extensión, aquellas personas que se encuentran en establecimiento penitenciarios ordinarios, pero cumpliendo medidas de seguridad privativas de libertad, a las que no resulta de aplicación el régimen disciplinario penitenciario.

(Art. 231.2 RP) Ámbito de aplicación del régimen disciplinario

El régimen disciplinario se aplicará a todos los internos, con la excepción establecida en el artículo 188.4 de este Reglamento, con independencia de su situación procesal y penitenciaria, tanto dentro de los Centros penitenciarios como durante los traslados, conducciones o salidas autorizadas que se realicen.